7月21日，在國家稅務(wù)總局福州市臺江區(qū)稅務(wù)局辦稅服務(wù)廳，工作人員受理企業(yè)提交的納稅信用修復(fù)申請。新華社發(fā)

為加快旅游領(lǐng)域信用體系建設(shè)，《山西省旅游市場黑名單管理工作細(xì)則（試行）》今年8月實施。圖為8月10日，游客在山西黃河壺口瀑布景區(qū)欣賞壯美景色。新華社發(fā)

誠信“紅黑名單”、信用分、聯(lián)合獎懲等信用工具已日益在我們的生活中產(chǎn)生作用，人人都將擁有信用檔案的圖景逐漸成為現(xiàn)實。但同時，我們對社會信用又所知甚少。

作為市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，信用系統(tǒng)最初主要應(yīng)用于金融領(lǐng)域，用來衡量個人或者企業(yè)、組織是否能夠遵守承諾、及時還款，也就是我們最為熟悉的“征信”。我國征信體系從2006年設(shè)立央行征信中心起步，已走過了14年歷程。

但信用的意義不局限于金融領(lǐng)域。信用體系為處理復(fù)雜且充滿風(fēng)險的社會關(guān)系提供了重要參考。在我國社會信用體系建設(shè)中，“信用”的外延與內(nèi)涵都在擴(kuò)大，超出了國際通用的金融范疇。

對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與法律創(chuàng)新研究中心執(zhí)行主任張欣認(rèn)為，社會信用雖然包含了“信用”二字，但更重要的是其前置詞“社會”二字——這表明信用已經(jīng)不再局限于商業(yè)和金融領(lǐng)域，而是逐步擴(kuò)展到社會治理領(lǐng)域。在我國現(xiàn)代化與城市化進(jìn)程高速發(fā)展的大背景下，社會結(jié)構(gòu)從“熟人社會”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳吧松鐣保L期以來信用治理結(jié)構(gòu)有所滯后，社會信用體系建設(shè)正是對這一現(xiàn)實背景的制度回應(yīng)。

黨的十八大報告將社會信用體系明確為政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信四個部分。2014年，《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》發(fā)布，一系列信用獎懲措施在此基礎(chǔ)上展開：2014年3月，中央文明辦、最高人民法院等八部委聯(lián)合簽署《“構(gòu)建誠信、懲戒失信”合作備忘錄》；2016年9月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設(shè)的意見》，要求建立健全跨部門協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒機制建設(shè)，構(gòu)建“一處失信、處處受限”的信用監(jiān)督、警示和懲戒體系……

在各地探索推動下，社會信用體系建設(shè)不斷結(jié)出碩果，誠信社會建設(shè)加快推進(jìn)。然而，個別地方推出的信用懲戒措施卻呈現(xiàn)出層層加碼的趨勢，引發(fā)諸多爭議。

信用懲戒應(yīng)保持謙抑性

案例

蘇州高新區(qū)某企業(yè)法人代表小華爸爸（化名），因在蘇州市區(qū)投資設(shè)立企業(yè)和累計繳納稅款，可以得到至少30分加分。按照蘇州市流動人口隨遷子女積分入學(xué)相關(guān)政策，小華可以獲得入學(xué)資格。

2016年3月，當(dāng)小華爸爸到街道便民服務(wù)中心遞交材料時，卻被告知因其公司沒有按時報送年報，被工商部門列入“經(jīng)營異常名錄”，無法獲得相應(yīng)加分。最終小華爸爸補報年報后，才得到兒子入學(xué)名額。

上述案例并非孤例。多地出臺的相關(guān)信用懲戒舉措，將失信的評判范圍廣泛應(yīng)用于交通違章、上訪、食品藥品、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域。信用懲戒措施從日常監(jiān)管、市場準(zhǔn)入到投融資、從業(yè)、考核、消費，涉及聲譽、資格乃至人身自由。

比如，2019年3月杭州地鐵規(guī)定，逃票三次納入個人信用信息檔案。同年，北京地鐵“禁食令”正式生效。除嬰兒、病人外，在列車車廂內(nèi)進(jìn)食將被記入個人信用不良信息。部分地方政府還將未盡贍養(yǎng)義務(wù)、頻繁跳槽等納入個人征信。

在張欣看來，我國社會信用體系的設(shè)計邏輯是希望建構(gòu)一種橫跨法治領(lǐng)域與德治領(lǐng)域的綜合性信用治理體系。

“將違反法律的行為列為失信行為，主要是為了加強執(zhí)法的威懾性。比如，有的企業(yè)違反了環(huán)境保護(hù)法，受到行政處罰，有可能在繳納罰款之后繼續(xù)制造污染。但如果被列入失信名單，就會導(dǎo)致企業(yè)無法在銀行貸款，進(jìn)而避免排污。”北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋說，一些領(lǐng)域違法現(xiàn)象較多且屢禁不止，執(zhí)法成本較高。通過各部門的聯(lián)合懲戒，確實在一定程度上能夠改善法律實施效果，減少違法現(xiàn)象的發(fā)生。

“但不能為了提高法律實施的效率而忽略泛化失信和失信懲戒帶來的不利后果。”沈巋指出，從前文所述的案例中也可以看出，一些地方政策不僅將違法與失信劃等號，還將公德與之掛鉤。但在依法行政前提下，目前的部分失信懲戒措施已經(jīng)偏離了法治的航道，“這是很危險的”。

沈巋認(rèn)為，應(yīng)遵循信用懲戒謙抑性原則，從法定性、關(guān)聯(lián)性、合比例性以及程序性上對失信懲戒，尤其是聯(lián)合懲戒進(jìn)行法治控制，“‘一處失信，處處受限’作為一個口號非常形象，但是不能把它當(dāng)作一種法律原則來用。否則，會導(dǎo)致對合法權(quán)益的保障不足”。

北京師范大學(xué)法學(xué)院數(shù)字經(jīng)濟(jì)與法律研究中心主任汪慶華注意到，實踐中，一些規(guī)范性文件將個人的違法行為界定成失信，并將違法行為列為失信懲戒對象，帶來了對當(dāng)事人行為的雙重乃至多種懲罰，和行政法上的一事不再罰原則容易產(chǎn)生沖突，而懲戒的后果往往會限制公民的基本權(quán)利。

中國人民銀行數(shù)字貨幣研究所所長穆長春此前在接受采訪時也認(rèn)為，信用不是“超級警察”，也不是為了評選道德楷模；信用系統(tǒng)直接影響社會大眾的隱私保護(hù)、信貸公平性等公共利益，應(yīng)該本著“最少、必要”原則進(jìn)行信息采集、保存和加工。

與失信懲戒一體兩面的是，多個城市推出了各具特色的“信用分”。

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國范圍內(nèi)已有約20個城市推出了市民信用評價產(chǎn)品，如蘇州的“桂花分”、宿遷的“西楚分”、杭州的“錢江分”、威海的“海貝分”、廈門的“白鷺分”等。

在這類評分機制下，分?jǐn)?shù)高的人群能夠獲得政策優(yōu)惠、教育、就業(yè)、社會保障等多方面的便利。這容易被質(zhì)疑是根據(jù)信用分?jǐn)?shù)將人分為“三六九等”，將使本該平等享受的公共服務(wù)受到限制。多位專家提醒，這容易成為一種新的尋租方式。評分如何設(shè)計、如何做到公平、如何嚴(yán)格程序，應(yīng)加以具體規(guī)范，將自由操作空間壓縮到最低。

信用不該是個“筐”，應(yīng)用邊界亟待劃定

案例

2013年5月，江蘇省政府辦公廳發(fā)布《江蘇省自然人失信懲戒辦法（試行）》。該辦法第20條對較重失信行為人規(guī)定三年內(nèi)禁止報考公務(wù)員，第23條對嚴(yán)重失信行為人規(guī)定禁止報考公務(wù)員。

該辦法發(fā)布之際的公務(wù)員法第24條規(guī)定，不得錄用為公務(wù)員的人員是曾因犯罪受過刑事處罰的、曾被開除公職的以及有法律規(guī)定不得錄用為公務(wù)員的其他情形的。可見，上述辦法超越了公務(wù)員法規(guī)定的情形，違反了公務(wù)員錄用限制的法律保留原則。

“信用是個筐，什么都往里裝。”定義“信用”、劃定應(yīng)用邊界是當(dāng)前亟待解決的難題。

根據(jù)立法法，凡設(shè)區(qū)的市都有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，這就導(dǎo)致信用立法存在層級偏低的問題，立法質(zhì)量參差不齊。學(xué)者普遍認(rèn)為，重要原因在于缺少專門上位法對信用體系建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

近日，國家發(fā)改委、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范公共信用納入范圍、失信懲戒和信用修復(fù)構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，規(guī)定沒有法律、法規(guī)或者國務(wù)院決定和命令依據(jù)，任何部門（單位）不得擅自增加或擴(kuò)展設(shè)列嚴(yán)重失信名單的領(lǐng)域。作為行政規(guī)范性文件，由于法律效力位階較低，其在實施后的效果如何還需檢驗。

2019年3月，全國人大常委會工作報告指出，社會信用方面的立法項目屬于第三類項目，即立法條件尚不完全具備，需要繼續(xù)研究論證。

十余年的探索之后，為何立法條件仍然“不完全具備”？

沈巋認(rèn)為，要對社會信用體系進(jìn)行規(guī)范難度較大。對于已經(jīng)實施的失信懲戒，需要一一甄別究竟哪些是需要納入社會信用制度體系加以規(guī)范的，哪些是不需要的。其次，對于社會信用體系的邊界在哪里，目前還沒有形成共識。

“各地的社會信用實踐是不一樣的，這就使得制定一部涉及到一體化、標(biāo)準(zhǔn)化和個性化平衡問題的綜合性法律變得困難。”張欣進(jìn)一步說明。

“即便在頂層立法時機尚不成熟的情況下，也不能一味等待。”沈巋認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照信用懲戒應(yīng)有法律依據(jù)、禁止不當(dāng)關(guān)聯(lián)、保證過罰相當(dāng)?shù)壤砟睿归_對當(dāng)前社會信用體系規(guī)范的清理。與此同時，在與社會信用相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)的修訂中，需要對如何規(guī)范失信懲戒、守信激勵問題加以重視。

行政處罰法修訂草案首次對行政處罰的定義進(jìn)行了規(guī)定。“嚴(yán)格意義上，可以把失信懲戒納入行政處罰范疇，對其進(jìn)行規(guī)范。”沈巋說：“在目前大力推行社會信用體系建設(shè)的政策導(dǎo)向下，更應(yīng)持一種謹(jǐn)慎的態(tài)度。”

建立高效的信用主體法律救濟(jì)途徑

案例

在一起借貸案件中，武漢光谷激光公司未按期履行生效判決書確定的義務(wù)，一審法院對該公司發(fā)出限制消費令。陳某系武漢光谷激光公司的法定代表人，被限制高消費活動。

陳某不服，向武漢市中級人民法院申請復(fù)議，稱大學(xué)畢業(yè)后他應(yīng)聘進(jìn)入武漢光谷激光公司，于2016年8月29日成為公司法定代表人并成為該公司名義股東。實際上，其本人既不是公司股東，也不是公司高管、負(fù)責(zé)人，擔(dān)任公司法定代表人及名義股東并非其主觀意愿。

在目前上位法遲遲無法到位、各地立法質(zhì)量參差不齊的情況下，汪慶華認(rèn)為，社會信用立法應(yīng)當(dāng)建立異議解決和失信修復(fù)機制，賦予信用主體以錯誤修正、瑕疵補足、司法救濟(jì)等權(quán)利。

2019年全國兩會期間，江蘇、廣東等代表團(tuán)也提交了關(guān)于加快信用立法、推進(jìn)誠信建設(shè)的議案，提出應(yīng)充分保障信用主體的信用權(quán)益，明確賦予信用主體信息知情權(quán)、信息異議權(quán)、信息修復(fù)權(quán)、信息遺忘權(quán)及復(fù)議訴訟權(quán)。

目前，一些部委發(fā)布的指導(dǎo)意見和部分地方法規(guī)對當(dāng)事人的法律救濟(jì)渠道進(jìn)行了規(guī)定。如國家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于落實在一定期限內(nèi)適當(dāng)限制特定嚴(yán)重失信人乘坐火車、民用航空器有關(guān)工作的通知》中明確，法人、公民或其他組織對被納入失信被執(zhí)行人名單有異議的，應(yīng)當(dāng)向執(zhí)行法院提出書面糾正申請，執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)自收到書面糾正申請之日起十五日內(nèi)審查，理由成立的，應(yīng)當(dāng)在三個工作日內(nèi)糾正。

除了錯誤糾正外，另一種情況是信用修復(fù)，即當(dāng)事人列入失信名單后，一段時間內(nèi)做到了合法合規(guī)，按照規(guī)定可以將其從名單里移除出去。

這些都是有利于當(dāng)事人的法律救濟(jì)途徑。值得注意的是，因認(rèn)為自己被列入失信名單有誤而提起訴訟的案件，至今沒有進(jìn)入公眾視野的勝訴案例。

“上述案件是比較有代表性的，在眾多類似案件中，都可以看到當(dāng)事人對被采取限制消費措施有異議的均在訴訟中提出了執(zhí)行異議。但法院認(rèn)為對被執(zhí)行人信用懲戒的行為不屬于人民法院執(zhí)行異議案件的受案范圍，因此對于當(dāng)事人的異議申請都基本以駁回請求處理。”張欣說。

“救濟(jì)渠道的確存在，但時效性值得商榷。如果只有一種救濟(jì)途徑，那么一旦被不當(dāng)懲戒，維權(quán)所花的時間成本是相當(dāng)高的。這種情況下，我們應(yīng)當(dāng)建立更有效率的救濟(jì)方式。”張欣表示。

推動社會信用體系建設(shè)邁向良法善治

黨的十九屆四中全會強調(diào)，完善誠信建設(shè)長效機制，健全覆蓋全社會的征信體系，加強失信懲戒。在一系列政策文件的指導(dǎo)下，上海、浙江、江蘇、湖北等地紛紛出臺社會信用地方性法規(guī)，呈現(xiàn)出以政府為主導(dǎo)、以失信懲戒為特色、以監(jiān)管治理為功能的社會信用管理格局。近日，國家發(fā)改委、人民銀行發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范公共信用信息納入范圍、失信懲戒和信用修復(fù)構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，旨在進(jìn)一步推動社會信用的規(guī)范化發(fā)展。社會信用體系建設(shè)是一項龐大工程，只有規(guī)范化和法治化，才能使建設(shè)中的難點和痛點迎刃而解，實現(xiàn)良法善治。

社會信用體系建設(shè)的現(xiàn)實意義和制度痛點

社會信用體系建設(shè)是弘揚社會主義核心價值觀、構(gòu)建誠信社會的重要途徑。誠信是中華民族的傳統(tǒng)美德，是中華傳統(tǒng)文化的優(yōu)秀基因，也是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容之一。通過信用體系建設(shè)，能夠在全社會推動樹立正確的誠信觀、構(gòu)建誠信社會。

社會信用體系建設(shè)是優(yōu)化營商環(huán)境、營造良好社會生態(tài)、實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的內(nèi)在需要。隨著市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，全社會對于信用以及信用工具的需求愈發(fā)強烈，社會信用體系可以為市場提供一種可信賴的“軟環(huán)境”。

社會信用體系建設(shè)是適應(yīng)新時代市場治理和公共服務(wù)管理的迫切需要。市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是信用經(jīng)濟(jì)，將信用工具與市場管理、公共服務(wù)、營商環(huán)境建設(shè)深度結(jié)合，可以讓政府部門更好地了解不同地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)的失信和守信情況，抓住失信重點領(lǐng)域，鼓勵信用優(yōu)質(zhì)的守信主體，有的放矢地合理分配監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率。

當(dāng)前我國社會信用制度體系已經(jīng)初步建立，但由于缺乏統(tǒng)一的上位法規(guī)范，社會信用立法的基本法理和具體規(guī)則都沒有形成共識，整體呈現(xiàn)出“縱橫交錯”“九龍治水”的局面，導(dǎo)致問題頻現(xiàn)。

橫向來看，包括金融、稅務(wù)、交通、環(huán)保、教育等領(lǐng)域在內(nèi)的管理部門大力推進(jìn)社會信用體系建設(shè)，幾乎社會經(jīng)濟(jì)生活相關(guān)的各個行業(yè)都開始出現(xiàn)社會信用規(guī)范；縱向來看，社會信用規(guī)范的制定主體囊括了從中央到地方政府及其組成部門。有些地方過于依賴信用工具，出現(xiàn)了濫用和泛化現(xiàn)象。部分社會信用規(guī)范的創(chuàng)新缺乏審慎思考，各種地方“土政策”隨意加碼，暴露出信用信息收集和利用失控失序、失信聯(lián)合懲戒范圍隨意擴(kuò)大、信用主體權(quán)益保障不到位、一事多罰等問題。

社會信用體系具有重要的現(xiàn)實意義，但是同樣需要接受法治精神的形塑，明確制度的邊界和效用，夯實合法性基礎(chǔ)，實現(xiàn)社會信用體系建設(shè)的規(guī)范化和法治化。

社會信用立法應(yīng)科學(xué)布局、合理規(guī)劃

制定統(tǒng)一的社會信用法是最高形式的立法活動，有利于增強信用立法的權(quán)威性和體系性，從根本上解決各種亂象。當(dāng)前，在該法不能即刻出臺的情況下，基于法治原則的要求，需要統(tǒng)籌考慮立法資源和立法成本，按照統(tǒng)籌安排、循序漸進(jìn)、先易后難、先急后緩、各個擊破的思路，根據(jù)立法條件和立法時機綜合運用單獨立法、補充立法、部門立制等多種方式。

社會信用立法需要合理配置立法權(quán)力。地方立法在社會信用立法中表現(xiàn)出較高的積極性和創(chuàng)造性，但也存在立法標(biāo)準(zhǔn)不同、立法質(zhì)量參差等問題。社會信用立法權(quán)力的配置需要統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)的差異性、不同行業(yè)的特殊性、地方創(chuàng)制的積極性等因素，對于涉及社會信用的基本概念、重要制度、核心規(guī)則以及法律保留事項等內(nèi)容，仍然需要通過中央立法守住“底線”；對于其他部分可以結(jié)合具體事項，或是通過國務(wù)院決定和命令進(jìn)行授權(quán)，或是將創(chuàng)新空間留給地方立法，放開“上線”。

社會信用立法需要協(xié)調(diào)與其他法律之間的關(guān)系。第一，處理好與行政處罰法之間的關(guān)系。行政處罰法修訂草案已將不得申請行政許可、限制從業(yè)、通報批評三種常見的失信懲戒措施納入該法。未來，其他失信懲戒措施究竟是在社會信用法中進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，還是參照適用行政處罰法的原則和精神，都需要在法律制度之間形成協(xié)調(diào)與配合。第二，處理好與個人信息保護(hù)法之間的關(guān)系。民法典明確保護(hù)自然人的個人信息，對于自然人信用信息的收集、披露、使用、管理等都需要與民法典以及未來個人信息保護(hù)法相銜接，保護(hù)相對人的知情權(quán)、異議權(quán)、更正權(quán)、復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)等權(quán)利。

社會信用立法需要確立以人民為中心的價值理念

黨的十八大提出加強政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)。因此，社會信用體系建設(shè)既要面向社會市場構(gòu)建商務(wù)誠信和社會誠信，又要面向公權(quán)力構(gòu)建政務(wù)誠信和司法公信，兩者需要并重推進(jìn)。社會信用立法的功能定位呈現(xiàn)為管理法、促進(jìn)法、保障法三位一體，通過社會信用體系實現(xiàn)社會治理，促進(jìn)社會信用工具的合理應(yīng)用，保障相對人的合法權(quán)益。

法治建設(shè)必須堅持為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民。社會信用體系建設(shè)的內(nèi)在動力源于人民，需要重視立法過程中的公眾參與，將社會信用體系建設(shè)納入全民守法的法治建設(shè)基礎(chǔ)工程之中，避免社會信用立法出現(xiàn)“拍腦袋”式立法，推動制度構(gòu)建與社會形成良性的促進(jìn)與互動，提高社會公眾參與社會信用法治建設(shè)的積極性。

社會信用立法需要堅定法治理念

社會信用應(yīng)當(dāng)避免成為一種功能主義的工具抓手，謹(jǐn)防利用信用懲戒“一處違法、處處受限”所帶來的高效和便捷，“哪里需要往哪里搬”。社會信用體系建設(shè)不能停留于形式合法，需要回歸實質(zhì)合法的基本要求，遵循法律保留、法律優(yōu)先、一事不再罰、正當(dāng)程序等基本法治原則。

立法過程中，應(yīng)著重關(guān)注失信、信用信息、信用黑名單、信用獎勵、信用懲戒等基本法律概念的辨析，對信用的產(chǎn)生、記錄、申訴異議、移除、刪除、救濟(jì)等環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程的制度考量。確立社會信用信息歸集、公示及退出的基本法律制度、信息主體的權(quán)益保護(hù)制度、信用黑名單進(jìn)出制度、信用的激勵和失信懲戒機制、信用服務(wù)行業(yè)發(fā)展促進(jìn)制度等重要制度。

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